TCU — Licitações e Contratos (5ª ed. 2024) (S)

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Referência consolidada das orientações e jurisprudência do TCU sobre a aplicação da Lei nº 14.133/2021 e normas correlatas em licitações e contratos da Administração Pública.

4.1 Estudo Técnico Preliminar (ETP)

O ETP deve preceder o TR e fundamentar tecnicamente a necessidade da contratação.

Conteúdo mínimo (orientação TCU):

Elemento	Descrição
1. Necessidade	Problema ou situação que motiva a contratação
2. Estimativa de demanda	Quantitativos e horizonte temporal
3. Levantamento de mercado	Soluções disponíveis — públicas e privadas, incluindo nuvem e SaaS
4. Requisitos	Negócio, técnicos, legais, segurança, sustentabilidade
5. Identificação de riscos	Riscos da contratação e da não-contratação
6. Análise comparativa	Justificativa da opção escolhida
7. Declaração de viabilidade	Conclusão sobre viabilidade

Jurisprudência-chave:

Acórdão 1.545/2020-P: O ETP deve preceder o TR — não pode ser feito após a definição do objeto
Acórdão 254/2020-P: O levantamento de mercado deve ser suficientemente amplo

Para contratações de IA, incluir também:

Análise de riscos específicos (viés, privacidade, explicabilidade)
Avaliação de dependência tecnológica (lock-in de LLM)
Impactos na força de trabalho e necessidade de capacitação

4.2 Análise de Riscos

A gestão de riscos deve ser contínua ao longo de toda a contratação.

Estrutura da Matriz de Riscos:

Coluna	Conteúdo
ID	Identificador único
Descrição	O que pode dar errado
Probabilidade	Alta / Média / Baixa
Impacto	Alto / Médio / Baixo
Nível	Probabilidade × Impacto
Alocação	Contratante / Contratado / Compartilhado
Ação preventiva	Evitar o risco
Ação de contingência	Reagir se ocorrer
Responsável	Quem executa a ação

Riscos específicos de IA (orientações recentes TCU):

Risco	Mitigação no SinergIA
Viés algorítmico	Auditoria do modelo + testes de equidade
Alucinações (outputs incorretos)	Validação humana + validação Multi-IA
Privacidade de dados de treinamento	RIPD + anonimização + base legal
Falta de explicabilidade	Requisito de explicabilidade no TR
Lock-in de LLM/fornecedor	Multi-fornecedor + modelo híbrido

Jurisprudência-chave:

Acórdão 1.052/2021-P: Matriz de riscos deve integrar o contrato
Acórdão 3.441/2020-P: Gestão de riscos proporcional à complexidade

4.3 Termo de Referência (TR)

Conteúdo mínimo do TR (orientação TCU):

Seção	Obrigatório
1. Objeto	Descrição clara e precisa
2. Fundamentação	Referência ao ETP e PCA
3. Descrição da solução	Visão completa (não só o produto)
4. Requisitos	Técnicos, qualidade, segurança, ambientais
5. Modelo de execução	Como o serviço será executado
6. Modelo de gestão	Como será fiscalizado
7. Critérios de medição	Métricas para pagamento
8. Critérios de aceite	Verificação objetiva da entrega
9. Forma de seleção	Critério de julgamento e habilitação
10. Estimativa de preços	Pesquisa de mercado

Erros mais comuns no TR (jurisprudência TCU):

Erro	Acórdão
Especificação de marca/produto específico	2.081/2019-P
Ausência de critérios objetivos de aceite	987/2020-P
Exigências de habilitação excessivas	1.752/2019-P
Ausência de matriz de riscos	1.052/2021-P

Orientações do TCU para TR de IA:

Exigir explicabilidade do modelo — o contratado deve explicar as decisões
Definir responsabilidade por outputs incorretos do agente
Incluir requisitos de LGPD — base legal, RIPD obrigatório
Definir nível de autonomia do agente no TR
Tratar propriedade dos dados de treinamento
Evitar lock-in — não vincular o órgão a um único LLM

Acórdãos-Chave para TI e IA

Acórdão	Tema
1.094/2013-P	Pagamento por resultado → métricas objetivas
2.585/2018-P	Fiscalização de TI → vedada terceirização
1.440/2015-P	Propriedade intelectual → pertence ao Contratante
1.545/2020-P	ETP precede o TR — obrigatoriedade
1.052/2021-P	Matriz de riscos → obrigatória no contrato
987/2020-P	Critérios de aceite → devem ser objetivos
254/2020-P	Levantamento de mercado → deve ser amplo

Relação com o Framework SinergIA

Orientação TCU	PV SinergIA
ETP com análise de mercado de IA	GTI
Matriz de riscos obrigatória	GTI
Critérios de aceite objetivos por tipologia	PRO
Supervisão humana definida no TR	IMP
Explicabilidade dos modelos de IA	INF + GTI
RIPD como documento obrigatório	PDP
Propriedade intelectual ao Contratante	SIS
Fiscalização por servidor qualificado	GTI
Pagamento por resultado com métricas	PRO